เปิดปมการขนส่งต่อเนื่องหลายรูปแบบ

เปิดปมการขนส่งต่อเนื่องหลายรูปแบบ
Source: ประมวล จันทร์ชีวะ

แม้จะมีระบบการขนส่งที่ดี แต่กฎหมายการขนส่งยังไร้ประสิทธิภาพ สร้างความไม่ชัดเจนต่อผู้ให้บริการและผู้ใช้บริการขนส่งในเรื่องความรับผิดที่เกิดขึ้นระหว่างกัน วอนผู้เกี่ยวข้องเร่งยกเครื่องกฎหมายที่ยังล้าสมัย
ปัจจุบัน logistics และ multimodal transport เป็นคำที่มีนิยมพูดถึงกันมากจนกระทั่งมีผู้กล่าวว่า หากไม่กล่าวถึงคำเหล่านี้ก็จะดูล้าสมัยหรือไม่ทันต่อเหตุการณ์ แม้กระทั่งภาคเอกชนที่ให้บริการขนส่งหลายรายก็นิยมนำคำว่า logistics ไปใช้ประกอบเป็นชื่อบริษัทของตน ดังนั้นบ่อยครั้งที่เราจะเห็นรถยนต์บรรทุกที่มีการต่อเติมระวางบรรทุกด้านท้ายรถให้เป็นตู้สินค้าปิดแล้วเขียนชื่อบริษัทของตนไว้ที่ข้างตู้บรรทุกซึ่งส่วนใหญ่จะลงท้ายชื่อบริษัทด้วยคำว่า logistics

ส่วน multimodal transport กำลังเป็นเรื่องที่ผู้ขนส่งทางทะเล (sea carrier) และผู้รับจัดการขนส่ง (freight forwarder) ต้องให้ความสนใจ เพราะพ.ร.บ.การขนส่งต่อเนื่องหลายรูปแบบ พ.ศ. 2548 มีผลใช้บังคับแล้ว และมาตรา 79 ของบทเฉพาะกาลในกฎหมายฉบับนี้บังคับให้ผู้ประกอบการขนส่งต่อเนื่องหลายรูปแบบ (Multimodal Transport Operator หรือที่นิยมเรียกกันติดปากอย่างสั้นๆ ว่า “MTO”) ที่ประกอบการอยู่แล้วและต้องการจะประกอบการต่อไปจะต้องจดทะเบียนภายใน 60 วันนับแต่กฎหมายมีผลใช้บังคับ ซึ่งหากใช้วิธีการนับกำหนดระยะเวลาตามที่ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์บัญญัติไว้ วันสุดท้ายที่สามารถจะจดทะเบียนได้คือวันที่ 26 ธันวาคม 2548

ปัญหาที่ควรจะทำความเข้าใจในเบื้องต้นสำหรับคำยอดนิยมทั้งสองคำนี้คือ แต่ละคำมีความหมายอย่างไร
หน่วยงานราชการ 3 แห่งคือ สำนักวิเคราะห์โครงการลงทุนภาครัฐ สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ และ สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ได้ร่วมกันจัดทำหนังสือเอกสารประกอบแผนแม่บทการพัฒนาระบบโลจิสติกส์ของประเทศไทย ซึ่งในหนังสือฉบับนี้ได้มีการนำนิยามของ Council of Logistics Management ที่มีผู้แปลไว้เป็นภาษาไทยมาเรียบเรียงใหม่เป็นนิยามว่า การบริหารจัดการโลจิสติกส์ เป็นกระบวนการทำงานต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับการวางแผน การดำเนินการ และการควบคุมการทำงานขององค์กร รวมทั้งการบริหารจัดการข้อมูลและธุรกรรมทางการเงินที่เกี่ยวข้อง ให้เกิดการเคลื่อนย้าย การจัดเก็บการรวบรวม การกระจายสินค้า วัตถุดิบ ชิ้นส่วนประกอบและการบริการ ให้มีประสิทธิภาพและประสิทธิผลสูงสุด โดยคำนึงถึงความต้องการและความพึงพอใจของลูกค้าเป็นสำคัญ

Logistics ในความหมายข้างต้นเป็นเพียงส่วนหนึ่งของการจัดการสินค้าและบริการตลอดสายของโซ่อุปทาน (supply chain management) ซึ่งเป็นระบบที่ใหญ่กว่า multimodal transport

ส่วนคำว่า multimodal transport มีคำแปลอย่างเป็นทางการเป็นภาษาไทยว่า “การขนส่งต่อเนื่องหลายรูปแบบ” ซึ่ง พ.ร.บ.การขนส่งต่อเนื่องหลายรูปแบบ พ.ศ. 2548 ให้นิยามไว้ว่า การขนส่งต่อเนื่องหลายรูปแบบ หมายความถึง การรับขนของโดยมีรูปแบบการขนส่งที่แตกต่างกันตั้งแต่สองรูปแบบขึ้นไป ภายใต้สัญญาขนส่งต่อเนื่องหลายรูปแบบฉบับเดียว โดยขนส่งจากสถานที่ซึ่งผู้ประกอบการขนส่งต่อเนื่องได้รับมอบของในประเทศหนึ่งไปยังสถานที่ซึ่งกำหนดให้เป็นสถานที่ส่งมอบของในอีกประเทศหนึ่ง

จากความหมายของคำทั้งสองดังกล่าวข้างต้น จะเห็นได้ว่า logistics เป็นกระบวนการที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินการให้เกิดการเคลื่อนย้ายสินค้า (movement or shifting of cargo) ซึ่งการเคลื่อนย้ายนี้จะต้องมีประสิทธิภาพ

multimodal transport เป็นรูปแบบการขนส่งเพื่อการเคลื่อนย้ายสินค้าอย่างมีประสิทธิภาพ และอำนวยความสะดวกตามความหมายของ logistics ด้วย เพราะเป็นการขนส่งระหว่างประเทศโดยใช้รูปแบบการขนส่งตั้งแต่สองรูปแบบขึ้นไปที่อยู่ภายใต้สัญญาเดียวครอบคลุมตลอดการขนส่งในลักษณะ place-to-place หรือ door-to-door โดยผู้ขนส่งที่รับผิดชอบแต่ผู้เดียวตามสัญญา

เป็นที่น่าสังเกตว่า multimodal transport ซึ่งเป็นเพียงส่วนหนึ่งของ logistics แต่รัฐบาลกลับตรากฎหมาย (พ.ร.บ.การขนส่งต่อเนื่องหลายรูปแบบ พ.ศ. 2548) กำหนดคุณสมบัติของผู้ประกอบการไทยและหลักเกณฑ์ในการควบคุมการประกอบการ เช่น ต้องเป็นบริษัทจำกัด หรือบริษัทมหาชนจำกัดที่จดทะเบียนตามกฎหมายไทย มีสำนักงานใหญ่ในประเทศไทยและมีทุนจดทะเบียนชำระแล้วไม่น้อยกว่า 80,000 SDR และต้องดำรงหลักประกันความรับผิดตามสัญญาตลอดระยะเวลาประกอบการ (มาตรา 40 และมาตรา 41) ในขณะที่ logistics ที่มีขอบเขตใหญ่กว่าและกว้างขวางกว่า ไม่มีกฎหมายที่กำหนดคุณสมบัติผู้ประกอบการ (Logistics Service Operator – “LSO”) และสามารถประกอบการได้อย่างอิสระ

ความเกี่ยวพันระหว่าง supply chain management, logistics และ multimodal transport และการควบคุมกำกับดูแลระหว่าง LSO กับ MTO สามารถแสดงเป็นแผนภูมิได้ดังนี้
ปัญหาว่า ควรมีกฎหมายควบคุมกำกับดูแล LSO หรือไม่ และหากควรจะมี กฎหมายนั้นควรมีหลักเกณฑ์และเงื่อนไขอย่างไรเพื่อไม่ให้เกิดอุปสรรคกับผู้ประกอบการ ในขณะเดียวกันสามารถคุ้มครองผู้บริโภคได้อย่างมีประสิทธิภาพอีกด้วย ซึ่งเป็นปัญหาที่ต้องพิจารณาอย่างรอบคอบ
Multimodal Transport: Efficient Laws and Localized Damage
การขนส่งที่มีประสิทธิภาพและเอื้ออำนวยต่อระบบ logistics ไม่ได้หมายความถึงเฉพาะการปฏิบัติการขนส่ง (performance of transport) แต่ยังหมายความรวมถึงการมีระบบกฎหมายการขนส่งที่สมบูรณ์และมีประสิทธิภาพ เพราะแม้จะมีระบบการขนส่งที่ดีแต่กฎหมายการขนส่งที่เกี่ยวข้องไม่มีประสิทธิภาพและไม่สอดคล้องกับสภาวะของสังคม ย่อมก่อให้เกิดความไม่ชัดเจนต่อทั้งผู้ประกอบการและผู้ใช้บริการในเรื่องสิทธิหน้าที่และความรับผิดที่เกิดขึ้นระหว่างกันตามสัญญาขนส่งนั้น

แม้ว่าพ.ร.บ.การขนส่งต่อเนื่องหลายรูปแบบ พ.ศ. 2548 จะกำหนดความรับผิดในกรณีทั่วไป (general limitations) ของ MTO ไว้ที่ 666.67 SDR ต่อ 1 หน่วยการขนส่ง หรือ 2 SDR ต่อกิโลกรัมของสินค้าที่สูญหายหรือเสียหายแล้วแต่จำนวนใดจะมากกว่า และในกรณีที่การขนส่งนั้นไม่มีการขนส่งทางน้ำหรือทางทะเลร่วมด้วย จะจำกัดความรับผิดของ MTO ที่ 8.33 SDR ต่อหน่วยการขนส่ง แต่เนื่องจาก multimodal transport เป็นการขนส่งระหว่างประเทศที่ใช้รูปแบบการขนส่งตั้งแต่สองรูปแบบขึ้นไปภายใต้สัญญาฉบับเดียวที่ครอบคลุมการขนส่งตลอดสายในลักษณะ door-to-door หรือ place-to-place ซึ่งประเทศส่วนใหญ่ในยุโรปและในอีกหลายประเทศในภูมิภาคอื่นของโลกมีกฎหมายภายในของประเทศตนเองที่อนุวัติการตามอนุสัญญาระหว่างประเทศที่ใช้กับการขนส่งในรูปแบบต่างๆ ดังนี้

อนุสัญญา Hague Rules 1924, Hague-Visby Rules 1968 และ Hamburg Rules 1978 เป็นอนุสัญญาที่ใช้กับการขนส่งทางทะเลตามใบตราส่ง
การขนส่งทางอากาศใช้ Warsaw System และอนุสัญญา Montreal Convention 1999
การขนส่งทางถนนโดยรถบรรทุก มีอนุสัญญา CMR Convention, 1956
การขนส่งทางรถไฟ มีอนุสัญญา COTIF, 1980 (เฉพาะส่วนของ CIM ที่ใช้กับการรับขนของทางรถไฟและพิธีการแก้ไข Protocol to amend CIM-COTIF, 1999)

อนุสัญญาดังกล่าวเหล่านั้น ต่างก็มีการกำหนดจำนวนเงินจำกัดความรับผิดเป็นของตนเอง ดังนั้นจึงเกิดปัญหาว่าในการขนส่งภายใต้สัญญาฉบับเดียวโดยใช้รูปแบบการขนส่งตั้งแต่สองรูปแบบขึ้นไป เช่น การขนส่งโดยทางทะเลต่อเนื่องกับทางอากาศ หากเกิดความเสียหายหรือสูญหายขึ้นกับของที่ขนส่ง MTO จะจำกัดความรับผิดตามอนุสัญญาที่ใช้กับการขนส่งทางทะเลหรือที่ใช้กับการขนส่งทางอากาศ เพื่อขจัดปัญหานี้ จึงจำเป็นที่จะต้องสร้างหลักที่เรียกว่า localized damage เพื่อให้การจำกัดความรับผิดของ MTO ในการขนส่งต่อเนื่องหลายรูปแบบมีลักษณะเป็นระบบเครือข่าย (network system) ที่สามารถโยงใยไปใช้จำนวนเงินการจำกัดความรับผิดของผู้ขนส่งที่กำหนดไว้ในอนุสัญญาที่ใช้กับเฉพาะรูปแบบการขนส่งนั้นๆ โดยไม่ต้องกลับไปใช้ general limitations ซึ่งพ.ร.บ. การขนส่งต่อเนื่องหลายรูปแบบ พ.ศ. 2548 มาตรา 31 ได้นำหลัก localized damage มาบัญญัติไว้ดังนี้

มาตรา 31 ในกรณีที่ปรากฏชัดว่า ของได้สูญหายหรือเสียหายในระหว่างช่วงหนึ่งช่วงใดของการขนส่งต่อเนื่องหลายรูปแบบและในช่วงนั้นมีกฎหมายภายในของประเทศที่ของนั้นได้สูญหายหรือเสียหายหรือมีอนุสัญญาระหว่างประเทศที่กำหนดจำนวนเงินแห่งการจำกัดความรับผิดของผู้ขนส่งไว้เป็นอย่างอื่น ให้การจำกัดความรับผิดของผู้ประกอบการขนส่งต่อเนื่องสำหรับการสูญหายหรือเสียหายนั้นเป็นไปตามที่กำหนดไว้ในกฎหมายภายในหรืออนุสัญญาระหว่างประเทศดังกล่าว

สาระสำคัญของหลัก localized damage ข้างต้น ซึ่งจะเป็นตัวชี้จำนวนเงินจำกัดความรับผิดตามกฎหมายที่จะใช้บังคับ (applicable limitation amount) กับความสูญหายหรือเสียหายของสินค้า (loss or damage) ที่เกิดขึ้นในระหว่างการขนส่งต่อเนื่องหลายรูปแบบคือ หนึ่ง กำหนดได้ว่าความเสียหายเกิดขึ้นในช่วงการขนส่งใด และสอง มีกฎหมายกำหนดจำนวนเงินจำกัดความรับผิด (limitation amount) ของผู้ขนส่งในช่วงนั้นไว้ ซึ่งจำนวนเงินจำกัดความรับผิดที่จะนำมาใช้กับหลัก localized damage ใน multimodal transport จะต้องเป็นจำนวนเงินที่กำหนดไว้ในกฎหมาย (statutory limitation amount) ไม่ใช่จำนวนเงินจำกัดความรับผิดตามความตกลงในสัญญา (contractual limitation amount)

หลัก localized damage จะใช้ได้อย่างมีประสิทธิภาพก็ต่อเมื่อกฎหมายภายในที่ใช้กับการขนส่งแต่ละรูปแบบมีความสมบูรณ์และชัดเจนเพียงพอ ซึ่งเรื่องนี้ไม่ใช่ปัญหาของประเทศส่วนใหญ่ในยุโรปและอีกหลายประเทศในซีกโลกภาคอื่นที่เป็นภาคีอนุสัญญาระหว่างประเทศฉบับต่างๆ จนเพียงพอที่จะใช้กับการขนส่งเฉพาะรูปแบบ แต่สำหรับประเทศไทยซึ่งไม่ได้เป็นภาคีอนุสัญญาขนส่งระหว่างประเทศฉบับใด ปัญหาไม่ได้จำกัดวงอยู่ที่การมีกฎหมายที่ไม่เพียงพอต่อการขนส่งในแต่ละรูปแบบแต่ยังรวมถึงการมีกฎหมายขนส่งบางฉบับที่เก่าแก่และล้าสมัย ไม่ได้รับการสนใจที่จะแก้ไขปรับปรุงให้ทันต่อสภาวการณ์ของโลกในยุคปัจจุบัน
ปัจจุบัน กฎหมายขนส่งของไทยที่ใช้กับการขนส่งรูปแบบต่างๆ มีดังนี้
1. การขนส่งของทางทะเล ใช้พ.ร.บ. การรับขนของทางทะเล พ.ศ. 2534 (และการขนส่งทางทะเลภายในประเทศ หากตกลงกันเป็นหนังสือให้นำมาใช้หรือหากแม้ไม่มีความตกลงเช่นนั้น ก็อาจใช้ได้ในฐานะที่เป็นกฎหมายใกล้เคียงอย่างยิ่ง)
2. การขนส่งของทางอากาศและทางถนนโดยรถบรรทุก ใช้กฎหมายฉบับเดียวกันคือประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ เรื่องรับขน
3. การขนส่งของทางรถไฟ ใช้ พ.ร.บ.จัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช 2464

แม้ว่าการใช้ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์เรื่องรับขนกับการขนส่งทางอากาศและทางบกกำลังอยู่ในระหว่างการแก้ไขด้วยการยกร่าง พ.ร.บ. การขนส่งทางอากาศโดยใช้อนุสัญญา Montreal Convention เป็นหลัก และร่าง พ.ร.บ.การขนส่งทางถนนโดยรถบรรทุกระหว่างประเทศ โดยใช้อนุสัญญา CMR Convention, 1956 เป็นหลัก แต่การขนส่งทางรถไฟซึ่งในปัจจุบันได้มีการขยายการให้บริการเชื่อมโยงจากประเทศไทยกับประเทศเพื่อนบ้าน เช่น ประเทศมาเลเซีย และถือเป็นการขนส่งที่ถูกรองลงมาจากการขนส่งทางทะเล แต่ พ.ร.บ.จัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช 2464 ยังเป็นกฎหมายขนส่งที่ล้าสมัย ขาดผู้ให้ความสำคัญที่จะปรับปรุงแก้ไขให้เกิดความทันสมัย สถานการณ์ของการขนส่งทางรถไฟจึงเป็นเสมือนคนไข้ที่ป่วยทั้งทางกายและทางใจอันเนื่องจากผลของการประกอบการขาดทุนที่สั่งสมมานานจนเรื้อรังและยังมีกฎหมายที่ชราภาพเกินกว่าที่จะนำมาใช้ได้อย่างมีประสิทธิภาพในระบบ logistics

พ.ร.บ. จัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช 2464 ตราขึ้นในสมัยพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว (รัชกาลที่ 6) และเริ่มใช้บังคับมาตั้งแต่วันที่ 15 สิงหาคม พ.ศ. 2464 ซึ่งขณะนั้นประเทศไทยปกครองด้วยระบอบสมบูรณาญาสิทธิราช จึงไม่น่าแปลกใจที่หลักการของกฎหมายนี้ตั้งอยู่บนพื้นฐานที่ว่ารถไฟคือ สมบัติของรัฐาธิปัตย์ ดังจะเห็นได้ว่า พ.ร.บ.ฉบับนี้เป็นกฎหมายขนส่งฉบับเดียวที่กำหนดโทษปรับสำหรับผู้ส่งของที่จงใจแสดงรายการสินค้าเป็นเท็จต่อการรถไฟโดยมีโทษปรับทางอาญาเป็นพินัยหลวงไม่เกิน 500 บาท (มาตรา 52) และผู้ใดไม่ยอมแจ้งหรือเปิดห่อที่อาจมีของอันตรายให้พนักงานรถไฟทราบหรือตรวจดู จะมีโทษปรับ 500 บาทเช่นเดียวกัน (มาตรา 54) และถ้อยคำของภาษาที่ใช้อยู่ในกฎหมายยังสะท้อนให้เห็นถึงสภาพชีวิตของคนไทยในสมัยนั้นได้เป็นอย่างดี เช่น นิยามคำว่า “หัตถภาระ” หมายความว่า ถุงย่าม ห่อผ้า หรือกระเป๋าถือทุกชนิด ซึ่งผู้โดยสารนำไปในห้องรถโดยสาร เพื่อใช้สรอยเองฤาเพื่อความสะดวก” นิยามนี้เสมือนกระจกเงาที่แสดงให้เห็นถึงสภาพชีวิตของคนไทยที่โดยสารไปกับรถไฟในสมัยนั้นที่ยังใช้ถุงย่ามและห่อผ้าใส่ของถือไปกับตัว จึงเรียกสิ่งเหล่านี้ว่า “หัตถภาระ” ซึ่งแปลง่ายๆ คือ ภาระของมือที่จะต้องถือสิ่งเหล่านี้ไปด้วย แต่ที่สำคัญก็คือ กฎหมายฉบับนี้เป็นกฎหมายที่กำหนดจำนวนเงินจำกัดความรับผิดของรถไฟเอาไว้ด้วย และหากจะนำจำนวนเงินจำกัดความรับผิดตามกฎหมายฉบับนี้มาใช้กับหลัก localized damage ใน multimodal transport อาจเกิดปัญหาที่ไม่เป็นธรรมเพราะจำนวนเงินจำกัดความรับผิดที่กำหนดไว้ในกฎหมายนี้ต่ำมาก เนื่องจากกำหนดไว้ตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ 6 ดังนี้

มาตรา 55 ข้อที่กรมการรถไฟแผ่นดินจะต้องรับผิดชอบใช้ค่าคุรภาระห่อวัตถุหรือสินค้าอันได้จดลงบัญชีประกันบรรทุกส่งไป หรือฝากไว้เป็นอันตรายสูญหายนั้น มีเขตจำกัดดังนี้ คือ ห่อหนึ่งเป็นเงินไม่เกิน 100 บาท ถ้าว่าเหมาบรรทุกครึ่งคันรถไม่เกิน 400 บาท และถ้าว่าเหมาบรรทุกทั้งคันรถไม่เกิน 1000 บาท เว้นไว้แต่…

ปัญหาสุดท้ายที่สั้นแต่ไม่ง่ายก็คือ ถึงเวลาหรือยังที่กฎหมายการขนส่งของโดยทางรถไฟฉบับนี้ควรได้รับการปฏิรูปให้เป็นสากลตามแนวทางของอนุสัญญา COTIF (CIM – COTIF) เพื่อให้เป็นกฎหมายที่มีประสิทธิภาพและทันสมัยพอที่จะสนับสนุนการลำเลียงและเคลื่อนย้ายสินค้าในการขนส่งแบบ multimodal transport ที่จะเอื้ออำนวยต่อระบบ logistics
ประมวล จันทร์ชีวะ

Add a Comment

Your email address will not be published. Required fields are marked *