การไปทำงานในต่างประเทศของแรงงานไทย :มุมมองจากกฎหมายของประเทศต้นทาง

การไปทำงานในต่างประเทศของแรงงานไทย :มุมมองจากกฎหมายของประเทศต้นทาง*

พันธุ์ทิพย์ กาญจนะจิตรา สายสุนทร**

บทนำ
1. เป้าหมายของงานวิจัย
งานวิจัยนี้เกิดขึ้นเพื่อตอบปัญหาที่ยังโต้เถียงกันอยู่ในสังคมไทยถึง “นโยบายที่ควรจะเป็น” ของประเทศไทยในเรื่องการไปทำงานในต่างประเทศของแรงงานไทยในยุคที่เศรษฐกิจของประเทศไทยเริ่มถดถอย กฎหมายอาจเป็นปัญหาหนึ่งที่ “สร้างปม” ในเรื่องนี้ และในขณะเดียวกันก็อาจใช้เป็น “เครื่องแก้ปัญหา” ได้ด้วยในขณะเดียวกัน แต่ปัญหากฎหมายที่แฝงอยู่ในเรื่องของการไปทำงานในต่างประเทศของแรงงานไทยนั้นก็มีลักษณะที่หลากหลายเช่นกัน หากจะจำแนกปัญหากฎหมายนี้อย่างง่าย ๆ โดยพิจารณาจากแหล่งกำเนิดของปัญหา ปัญหากฎหมายนี้ก็มีเพียง 2 ลักษณะ กล่าวคือ ปัญหาที่เกิดอยู่ในประเทศต้นทางของแรงงาน และปัญหากฎหมายที่เกิดอยู่ในประเทศปลายทางของแรงงาน
งานวิจัยนี้มุ่งศึกษาปัญหากฎหมายที่เกิดอยู่ในประเทศต้นทางของแรงงานเท่านั้น และกระบวนการแก้ไขปัญหาของประเทศต้นทางเท่านั้น ในกรณีนี้ก็คือ การศึกษากฎหมายไทยที่มีผลในเรื่องการไปทำงานในต่างประเทศของแรงงานไทยเท่านั้น
2. เค้าโครงของการวิจัย
เพื่อให้ได้ “ภาพรวม” ของกฎหมายไทยว่าด้วยปัญหาการไปทำงานในต่างประเทศของแรงงานไทย งานวิจัยจึงแบ่งการศึกษาออกเป็น 7 บท กล่าวคือ
บทที่ 1 การรับรองสิทธิของคนสัญชาติไทยที่จะไปทำงานในต่างประเทศ
บทที่ 2 กระบวนการจัดส่งแรงงานไทยไปทำงานในต่างประเทศ
บทที่ 3 การควบคุมการประกอบธุรกิจจัดหาคนงานเพื่อไปทำงานในต่างประเทศ
บทที่ 4 ระบบองค์กรของรัฐในเรื่องการไปทำงานต่างประเทศของแรงงานไทย
บทที่ 5 หน้าที่ของบริษัทผู้รับอนุญาตประกอบธุรกิจจัดหางาน
บทที่ 6 หน้าที่ของคนหางานซึ่งเดินทางไปทำงานในต่างประเทศ
บทที่ 7 การให้ความช่วยเหลือแรงงานไทยในต่างประเทศ

* บทความนี้แปลเป็นภาษาอังกฤษโดย ศาสตราจารย์ ดร.จุมพต สายสุนทร และนำเสนอในการประชุมเชิงปฏิบัติการ ครั้งที่ 1 เรื่องคนงานไทยที่ย้ายถิ่นในเอเซียตะวันออกและตะวันออกเฉียงใต้ ซึ่งจัดขึ้นในวันที่ 6-7 สิงหาคม พ.ศ.2541 ณ ศูนย์วิจัยการย้ายถิ่น จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย.
** น.บ. (เกียรตินิยมอันดับสอง) (ธรรมศาสตร์), D.E.A. de droit international (Strasbourg III) Doctorat de I’Universite (Nouveau regime) de I’Universite Robert Schuman de Strasbourg (Mention Honorable), รองศาสตราจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์.

บทที่ 1 การรับรองสิทธิของคนสัญชาติไทยที่จะไปทำงานในต่างประเทศ
1. ความมีอยู่ของบทบัญญัติแห่งกฎหมายซึ่งรับรองสิทธิของคนสัญชาติไทยที่จะไปทำงานในต่างประเทศ
แม้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยจะมิได้รับรองสิทธิของคนสัญชาติไทยที่จะเดินทางออกไปนอกประเทศไทย แต่ก็ไม่มีกฎหมายไทยที่มีลักษณะทั่วไปฉบับใดที่มีบทบัญญัติโดยเฉพาะเจาะจงห้ามคนสัญญาชาติไทยมิให้เดินทางออกไปทำงานในรัฐต่างประเทศ
นอกจากนั้น ในสถานการณ์ทั่วไป การบัญญัติกฎหมายไทยเพื่อห้ามคนสัญชาติไทยเดินทางออกไปจากประเทศไทยก็เป็นสิ่งที่มิอาจทำได้ เพราะประเทศไทยได้ให้สัตยาบันกติการะหว่างประเทศวาด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง ค.ศ.1966 และข้อ 12 (2) แห่งกติกาฯ บัญญัติว่า “บุคคลทุกคนย่อมมีเสรีที่จะออกจากประเทศใด ๆ รวมทั้งประเทศของตนได้” ข้อยกเว้นของบทบัญญัตินี้ปรากฏในข้อ 12 (3) ซึ่งบัญญัติว่า “สิทธิดังกล่าวข้างต้นย่อมไม่อยู่ภายใต้ข้อกำกัดใด ๆ เว้นแต่เป็นข้อกำกัดตามกฎหมายและที่จำเป็นเพื่อรักษาความมั่นคงของชาติ ความสงบเรียบร้อย การสาธารณสุข หรือศีลธรรมของประชาชนหรือเพื่อคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของบุคคลอื่น และข้อกำกัดนั้นสอดคล้องกับสิทธิอื่น ๆ ที่รับรองไว้ในกติกานี้”
ดังนั้น โดยหลักทั่วไป ประเทศไทยย่อมถูกผูกพันโดยกฎเกณฑ์แห่งกฎหมายระหว่างประเทศนี้มิให้ออกกฎหมายหรือมีการกระทำใด ๆ ของรัฐที่มีผลห้ามคนชาติของตนไปทำงานในต่างประเทศ เว้นแต่การห้ามนั้นจะตกอยู่ในข้อยกเว้นที่กติกาฯ ยอมรับ กล่าวคือ การห้ามนั้นจะทำโดยกฎหมายที่มุ่งรักษาไว้ซึ่ง (1) ความมั่นคงแห่งขาติ หรือ (2) ความสงบเรียบร้อยของประชาชน หรือ (3) สุขอนามัยของประชาชน หรือ (4) ศีลธรรมอันดีของประชาชน หรือ (5) การคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของบุคคลอื่น ปัญหาจึงมีต่อไปว่า ประเทศไทยได้ออกกฎหมายใดเพื่อวัตถุประสงค์ดังกล่าวและอาจมีผลเป็นการห้ามแรงงานไทยออกไปทำงานในต่างประเทศหรือไม่
2. กฎหมายไทยที่มีผลเป็นการจำกัดหรือขจัดสิทธิของแรงงานไทยที่จะเดินทางไปทำงานต่างประเทศ
ภายในบทกฎหมายไทยในปัจจุบัน การห้ามหรือตั้งเงื่อนไขในเรื่องการเดินทางออกไปทำงานในต่างประเทศของคนสัญชาติไทยอาจเกิดขึ้นได้ในสถานการณ์ดังต่อไปนี้เท่านั้น
2.1 ข้อจำกัดสิทธิภายใต้กฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมือง
ภายใต้กฎหมายไทยว่าด้วยคนเข้าเมือง บุคคลซึ่งเดินทางออกไปนอกราชอาณาจักรจะต้องเดินทางออกไปตามช่องทาง ด่านตรวจคนเข้าเมือง เขตท่า สถานี หรือท้องที่ และตามกำหนดเวลาที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยได้ประกาศในราชกิจจานุเบกษา ดังนั้น สิทธิของแรงงานไทยที่จะเดินทางออกไปจากประเทศไทยจึงอยู่ภายใต้เงื่อนไข และเงื่อนเวลาดังกล่าว
ปัญหาที่อาจเกิดขึ้นและเคยเกิดขึ้นก็คือ เมื่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยประกาศปิดช่องทางที่ใช้เดินทางไปประเทศใด การเข้าไปในประเทศนั้นก็จะเป็นไปไม่ได้ อาทิ การปิดด่านตรวจคนเข้าเมืองระหว่างประเทศไทยและประเทศพม่าก็จะมีผลกระทบมิให้คนไทยเข้าไปทำงานในประเทศพม่าและคนพม่ามิอาจเข้ามาทำงานในประเทศไทย แต่จะเห็นว่า การปิดด่านตรวจคนเข้าเมืองจนมีผลมิให้มีการข้ามแดนนั้นไม่อาจเกิดขึ้นได้บ่อยนักในยุคปัจจุบันซึ่งประเทศไทยมิได้มีความขัดแย้งอย่างรุนแรงกับประเทศใดเลย การปิดการติดต่อระหว่างชาติเป็นเรื่องที่เกิดขึ้นได้ในสถานการณ์ที่ยกเว้นจริงๆ
2.2 ข้อจำกัดสิทธิภายใต้กฎหมายว่าด้วยการจัดหางานและคุ้มครองคนหางาน
กฎหมายกำหนดให้แรงงานไทยที่จะไปทำงานต่างประเทศจะต้องเดินทางออกไปโดยผ่านทางด้านตรวจคนหางานและต้องยื่นรายการต่อพนักงานเจ้าหน้าที่ตามแบบที่อธิบดีกรมการจัดหางานประกาศกำหนด ณ ด่านดังกล่าว ในกรณีที่พนักงานเจ้าหน้าที่ตรวจพบว่า บุคคลนั้นไม่มีหลักฐานเกี่ยวกับการไปทำงานหรือฝึกงานในต่างประเทศตามที่กฎหมายกำหนด พนักงานเจ้าหน้าที่มีอำนาจระงับการเดินทางออกนอกราชอาณาจักรของผู้นั้นได้เท่าที่จำเป็นตามพฤติการณ์แห่งกรณี ดังนั้น จะเห็นว่า ด้วยผลของข้อกำหนดดังกล่าว สิทธิของแรงงานไทยที่จะไปทำงานต่างประเทศจึงอาจถูกระงับไปจนกว่าจะได้ทำให้ถูกต้องตามเงื่อนไขที่กฎหมายกำหนด
2.3 ข้อจำกัดภายใต้กฎหมายว่าด้วยการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน
นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยมีอำนาจที่จสั่งห้ามมิให้ผู้ใดออกไปนอกราชอาณาจักรในเมื่อมีเหตุอันควรเชื่อได้ว่า การออกไปนอกราชอาณาจักรของบคุคลนั้นจะเป็นการกระทบกระเทือนต่อความมั่นคงหรือความปลอดภัยของประเทศ ผู้ใดฝ่าฝืนดังกล่าวย่อมมีความผิดต้องระวางโทษจำคุกไม่เกินสิบปี หรือปรับไม่เกินหนึ่งหมื่นบาทหรือทั้งจำทั้งปรับ
3. กฎหมายไทยที่มีผลเอื้ออำนวยให้คนไทยไปทำงานในต่างประเทศ
เราอาจยืนยันได้ว่า โดยหลักกฎหมายไทยมิได้สร้างอุปสรรคแก่คนสัญชาติไทยที่จะไปทำงานในต่างประเทศ ปัญหาต่อไปที่จะต้องแสวงหาคำตอบก็คือ ประเทศไทยมีกฎหมายที่ “เอื้ออำนวย” ให้แรงงานไทยออกไปทำงานในต่างประเทศหรือไม่ หากมี การเอื้ออำนวยนั้นอยู่ในรูปของ “การช่วยเหลือให้ไปเมื่อบุคคลนั้นต้องการไป” หรือ “การส่งเสริมให้ไป” หรือ “การให้ความคุ้มครองเมื่อไปแล้ว”
ประเทศไทยเพิ่มมีกฎหมายลายลักษณ์อักษรว่าด้วยการจัดหางานก็เพียงในรัชกาลที่ 7 ซึ่งก็คือ พ.ร.บ.ว่าด้วยสำนักงานจัดหางาน พ.ศ.2475 ซึ่งถูกประกาศใช้ในวันที่ 29 สิงหาคม พ.ศ.2475 ก่อนหน้าที่จะมีกฎหมายฉบับนี้ ประเทศไทยไม่มีกฎเกณฑ์สำหรับควบคุมธุรกิจจัดหางานเลย การจัดหางานไม่ว่าเพื่อการทำงานภายในประเทศหรือในต่างประเทศจึงเป็นธุรกิจที่เอกชนสามารถเข้าประกอบการได้โดยเสรี เหตุผลที่มีการออกกฎหมายฉบับดังกล่าวก็เพื่อ “เพื่อรักษาผลประโยชน์ของพวกกรรมการ” มิให้ได้รับผลร้ายจากธุรกิจที่เพิ่งเกิดขึ้นในประเทศไทย กล่าวคือ ธุรกิจจัดหางาน แต่ พ.ร.บ.ว่าด้วยสำนักงานจัดหางาน พ.ศ.2475 มิได้มีบทบัญญัติในเรื่องของการจัดหาคนงานเพื่อการทำงานในต่างประเทศ ดังนั้นในยุคที่ใช้กฎหมายฉบับนี้ การจัดหางานไม่วาจะเพื่อการทำงานภายในหรือในต่างประเทศ ย่อมตกอยู่ภายใต้ระบบการควบคุมของรัฐในลักษณะเดียวกัน กฎหมายฉบับนี้กำหนดให้การประกอบธุรกิจสำนักงานจัดหางานเป็นธุรกิจที่จะต้องได้รับอนุญาตจาก “เสนาบดีกระทรวงมหาดไทย” กฎหมายฉบับนี้ถูกยกเลิกโดย พ.ร.บ.จัดหางานและคุ้มครองคนหางาน พ.ศ.2511 ซึ่งมีผลในวันที่ 29 มิถุนายน พ.ศ.2511
พ.ร.บ.จัดหางานและคุ้มครองคนงาน .พ.ศ.2511 มิได้มีวัตถุประสงค์เพียงแต่จะกำหนดกฎเกณฑ์ในเรื่องสำนักงานจัดหางานเท่านั้น แต่มีวัตถุประสงค์ครอบคลุมถึงเรื่องการควบคุมวิธีการจัดหางานและคุ้มครองคนหางานอีกด้วย แต่กฎหมายนี้ก็ยังไม่มีบทบัญญัติโดยเฉพาะสำหรับการจัดหาคนงานเพื่อการทำงานในต่างประเทศ การประกอบธุรกิจจัดหางานยังเป็นธุรกิจที่ต้องขออนุญาตจากกระทรวงมหาดไทยก่อนที่จะประกอบการได้
เพื่อแก้ปัญหาความไม่มีประสิทธิภาพของการใช้ พ.ร.บ.จัดหางานและคุ้มครองคนหางาน พ.ศ.2511 ในการแก้ปัญหาของแรงานไทยในต่างประเทศ จึงได้มีการประกาศใช้ พ.ร.บ.จัดหางานและคุ้มครองคนหางาน พ.ศ.2528 เพื่อยกเลิก พ.ร.บ.จัดหางานและคุ้มครองคนหางาน พ.ศ.2511 ดังนั้น กฎหมายไทยที่เป็นกฎหมายหลักในเรื่องการไปทำงานต่างประเทศของแรงงานไทย ก็คือ พ.ร.บ.จัดหางานและคุ้มครองคนหางาน พ.ศ.2528 ซึ่งถูกแก้ไขและเพิ่มเติมโดย พ.ร.บ.จัดหางานและคุ้มครองคนหางาน (ฉบับที่ 2) พ.ศ.2537 ดังนั้น ปัญหาที่จะต้องค้นคว้าต่อไปก็คือ กฎหมายนี้เอื้ออำนวยแรงงานไทยให้ไปทำงานให้ต่างประเทศในลักษณะใด
4. การจำแนกประเภทของแรงงานที่ไปทำงานในต่างประเทศ
ในลักษณะเดียวกับที่ปรากฏในประเทศอื่น ๆ กระบวนการจ้างงานในประเทศไทยอาจแบ่งออกได้เป็น 2 ลักษณะใหญ่ ๆ กล่าวคือ การทำสัญญาระหว่างนายจ้างและลูกจ้างโดยไม่ผ่านสำนักงานจัดหางาน ประการหนึ่ง และการทำสัญญาจ้างแรงงานระหว่างนายจ้างและลูกจ้างโดยผ่านสำนักงานจัดหางาน อีกประการหนึ่ง
4.1 การไปทำงานในต่างประเทศของแรงงานไทยอันเกิดจากการจ้างงานโดยไม่ผ่านสำนักงานจัดหางาน
รัฐแทรกแซงเข้ามากำหนดกฎเกณฑ์สำหรับการไปทำงานในต่างประเทศของแรงงานไทยโดยไม่ผ่านสำนักงานจัดหางานเพียงใน 2 รูปแบบเท่านั้น กล่าวคือ การไปทำงานในต่างประเทศอันเนื่องมาจากการจ้างงานที่เกิดระหว่างนายจ้างในต่างประเทศและลูกจ้างในประเทศไทย ประการหนึ่ง และการไปทำงานในต่างประเทศอันเนื่องมาจากการจ้างงานที่เกิดขึ้นระหว่างนายจ้างและลูกจ้างในประเทศไทย อีกประการหนึ่ง
จะเห็นว่า รัฐไม่แทรกแซงเข้าไปในกรณีของการจ้างงานซึ่งทำในต่างประเทศระหว่างนายจ้างต่างด้าวกับลูกจ้างไทยซึ่งมีภูมิลำเนาในต่างประเทศ เพราะในกรณีเช่นนี้ไม่น่าที่จะมีความจำเป็นที่รัฐเจ้าของสัญชาติของคนงานจะต้องแทรกแซงเข้าไปคุ้มครองคนงาน เพราะมิได้มีการส่งคนงานนั้นออกไปจากประเทศไทย การตัดสินใจของลูกจ้างที่จะทำงานเกิดขึ้นในต่างประเทศ โดยหลัก การคุ้มครองแรงงานนี้จึงควรจะเป็นไปตามกฎหมายของรัฐที่มีการจ้างงานเกิดขึ้น ในกรณีที่ประเทศไทยประสงค์จะคุ้มครองคนชาติของตนเท่านั้นจึงจะมีการแทรกแซงจากประเทศไทย ซึ่งในปัจจุบันไม่น่าจะอยู่ในขอบเขตความมีผลของ พ.ร.บ.จัดหางานและคุ้มครองคนหางาน พ.ศ.2528 แต่ประเทศไทยก็น่าจะคุ้มครองแรงงานประเภทนี้ได้ โดยหลักความคุ้มครองทางทูต ซึ่งมีหลักกฎหมายระหว่างประเทศที่ยอมรับในทางปฏิบัติของนานารัฐโดยไม่มีข้อโต้แย้ง
4.1.1 การไปทำงานในต่างประเทศอันเนื่องมาจากการจ้างงานที่เกิดจากนายจ้างในต่างประเทศและลูกจ้างในประเทศไทย
การจ้างงานไม่ว่าเพื่อการทำงานภายในประเทศหรือในต่างประเทศอาจเกิดขึ้นได้ระหว่างนายจ้างในต่างประเทศและลูกจ้างในประเทศไทยโดยตรง โดยไม่ผ่านสำนักงานจัดหางาน กฎหมายไทยไม่ได้มีบทบัญญัติใดบังคับให้ต้องใช้ผู้จัดหางานเป็นสื่อกลางในการจ้างงานเสมอไป กฎหมายห้ามเพียงเรื่อง “ทำการรับสมัคร” กล่าวคือ กฎหมายห้ามมิให้นายจ้างในต่างประเทศหรือตัวแทนทำการประกาศรับสมัครเพื่อหาลูกจ้างในประเทศไทยด้วยตนเอง เพื่อไปทำงานในต่างประเทศ กฎหมายบังคับการรับสมัครแรงงานในประเทศไทยของนายจ้างในต่างประเทศจะต้องทำโดยผ่านสำนักงานจัดหางานหรือกรมการจัดหางานเสมอ แต่อย่างไรก็ตาม แม้ในกรณีที่คนหางานซึ่งไปทำงานในต่างประเทศด้วยตนเองโดยมิได้ผ่านสำนักงานจัดหางาน กฎหมายกำหนดให้แรงงานผู้นั้นแจ้งการไปทำงานนี้ให้อธิบดีกรมการจัดหางานหรือผู้ที่อธิบดีมอบหมายทราบก่อนเดินทางไม่น้อยกว่าสิบห้าวัน จึงสรุปได้ว่า แม้กฎหมายจะไม่ได้บังคับให้มีการร้องขออนุญาตไปทำงานในต่างประเทศ แต่กฎหมายก็กำหนดให้คนสัญชาติไทยเหล่านี้จะต้องแจ้งการไปทำงานในต่างประเทศต่อเจ้าหน้าที่ของรัฐ ข้อกำหนดดังกล่าวมีโทษทางอายาหากฝ่าฝืน แต่ขอให้สังเกตว่า โทษดังกล่าวเป็นเพียงโทษปรับ มิใช่โทษจำคุก และเป็นที่น่าสงสัยว่า ในทางปฏิบัติจะมีการบังคับใช้กฎหมายนี้มากน้อยเพียงใด
4.1.2 การไปทำงานในต่างประเทศอันเนื่องมาจากการจ้างงานที่เกิดขึ้นระหว่างนายจ้างและลูกจ้างในประเทศไทย
การไปทำงานในต่างประเทศของแรงงานไทยอาจเกิดจากการจ้างงานระหว่างลูกจ้างและนายจ้างภายในประเทศไทยได้อีกด้วย นายจ้างในประเทศไทยอาจส่งลูกจ้างไปทำงานหรือฝึกงานในต่างประเทศก็ได้ แต่อย่างไรก็ตาม กฎหมายไทยก็ไม่ยินยอมให้การส่งลูกจ้างไทยไปทำงานในต่างประเทศเป็นไปโดยเสรี กฎหมายกำหนดให้นายจ้างซึ่งอยู่ในประเทศไทยพาลูกจ้างไปทำงานในต่างประเทศได้ต่อเมื่อได้รับอนุญาตจากอธิบดีกรมการจัดหางาน
4.2 การไปทำงานในต่างประเทศของแรงงานไทยอันเกิดจากการจ้างงานโดยผ่านสำนักงานจัดหางาน
การไปทำงานในต่างประเทศของแรงงานไทยอาจเป็นไปโดยผ่านสื่อกลางของสำนักงานจัดกางาน กฎหมายไทยว่าด้วยจัดหางานและคุ้มครองคนหางานมีบทบัญญัติที่เคร่งครัดในการควบคุมการประกอบธุรกิจเกี่ยวกับการจัดหางาน เพราะการประกอบการเช่นนี้อาจจะนำไปสู่โอกาสที่จะทำ “การค้าแรงงานมนุษย์” ได้ อันเป็นการละเมิดสิทธิมนุษยชนอย่างรุนแรง จึงจะต้องมีการศึกษาการยอมรับของกฎหมายไทยในเรื่องกระบวนการจัดหาคนงานเพื่อไปทำงานในต่างประเทศ

บทที่ 2 กระบวนการจัดส่งแรงงานไทยไปทำงานในต่างประเทศ
กระบวนการจัดส่งแรงงานไทยไปทำงานในต่างประเทศอาจจะดำเนินการโดยองค์กรธุรกิจเอกชนหรืออาจจะเป็นองค์กรของรัฐ ก็ได้
1. กระบวนการจัดส่งแรงงานไทยไปทำงานในต่างประเทศโดยองค์กรของรัฐ
กฎหมายไทยในปัจจุบันกำหนดให้จัดตั้ง “สำนักงานจัดหางาน” ขึ้นในกรมการจัดหางาน กระทรวงแรงงานและสวัสดิการสังคม มีหน้าที่จัดหางานให้แก่ประชาชนโดยไม่คิดค่าบริการ โดยสำนักงานนี้อาจมีสาขาได้ตามที่อธิบดีกรมการจัดหางานเห็นสมควร
2. กระบวนการจัดส่งแรงงานไทยไปทำงานในต่างประเทศโดยองค์กรธุรกิจเอกชน
กฎหมายไทยตั้งแต่ พ.ศ.2475 ยอมรับให้เอกชนเข้าประกอบธุรกิจจัดหางานได้ แต่ทั้งนี้ โดยการควบคุมอย่างเคร่งครัดขององค์กรของรัฐ ในปัจจุบัน กฎหมายไทยกำหนดให้เอกชนที่เข้าประกอบธุรกิจ 2 ลักษณะอันเกี่ยวกับการจัดส่งแรงงานไทยไปทำงานในต่างประเทศจะต้องขอรับใบอนุญาตประกอบการ กล่าวคือ ธุรกิจจัดหางาน ประการหนึ่ง และธุรกิจทดสอบฝีมือแรงงาน อีกประเภทหนึ่ง
2.1 กระบวนการจัดหาคนงานเพื่อส่งแรงงานไทยไปทำงานในต่างประเทศโดยองค์กรธุรกิจเอกชน
ภายใต้กฎหมายไทยว่าด้วยการจัดหางานและคุ้มครองคนหางานในปัจจุบัน องค์กรธุรกิจเอกชนที่เข้าประกอบธุรกิจจัดหางานถูกควบคุมอย่างมาก และยิ่งมากขึ้นในกรณีของการประกอบธุรกิจจัดหาคนงานเพื่อไปทำงานในต่างประเทศ ผู้ประกอบการจะต้องมีลักษณะตามที่กฎหมายกำหนดอย่างเคร่งครัด กล่าวคือ ผู้ประกอบการจะต้อง (1) เป็นนิติบุคคลในรูปบริษัท (2) จะต้องมีทุนจดทะเบียนและชำระแล้วตามที่กฎหมายกำหนด (3) หุ้นข้างมากและจำนวนผู้ถือหุ้นข้างมากในบริษัทผู้ประกอบการจะต้องมีสัญชาติไทย (4) ต้องไม่ใช่ผู้ที่เคยได้รับอนุญาตประกอบธุรกิจจัดหางาน (5) จะต้องมีหลักประกันตามที่กฎหมายกำหนด
2.2 กระบวนการทดสอบฝีมือแรงงานเพื่อส่งไปทำงานในต่างประเทศโดยองค์กรธุรกิจเอกชน
ธุรกิจรับจ้างทดสอบฝีมือคนหางานได้กลายเป็นธุรกิจที่รัฐควบคุม กล่าวคือ ผู้ประกอบการจะต้องขอรับใบอนุญาตจากอธิบดีกรมพัฒนาฝีมือแรงงานเสียก่อนจึงจะประกอบการได้ และการประกอบการทดสอบฝีมือคนหางานนั้น จะต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่อธิบดีดังกล่าวประกาศกำหนด นอกจากนั้น ผู้ประกอบการจะเรียกหรือรับเงิน หรือทรัพย์สิน หรือประโยชน์อื่นใดจากคนหางานไม่ได้ นอกจากค่าทดสอบฝีมือซึ่งเป็นไปตามอัตราที่อธิบดีกรมพัฒนาฝีมือแรงงานประกาศกำหนด โดยความเห็นชอบของคณะกรรมการพัฒนาการจัดหางานและคุ้มครองคนหางาน

บทที่ 3 การควบคุมการประกอบธุรกิจจัดหาคนงานเพื่อไปทำงานในต่างประเทศ
ธุรกิจจัดหางานเป็นธุรกิจที่รัฐควบคุม ทั้งนี้ เพราะรัฐกังวลว่าผู้ประกอบธุรกิจจะกระทำการที่เป็นภัยต่อคนหางาน
วิธีการควบคุมธุรกิจจัดหางาน ก็คือ การกำหนดให้ผู้ประกอบธุรกิจจัดหางานจะต้องได้รับอนุญาตจากรัฐเสียก่อน นอกจากนั้น รัฐยังมีมาตรการหลายประการเพื่อควบคุมมิให้มีการใช้ธุรกิจจัดหางานเป็นธุรกิจเพื่อการฉ้อฉล อาทิ การควบคุมผู้บริหารบริษัทประกอบธุรกิจจัดหางาน การควบคุมวิธีการรับสมัครคนหางาน การควบคุมค่าบริการซึ่งคนหางานจะต้องจ่ายแก่บริษัทผู้รับอนุญาตจัดหางาน การควบคุมสำนักงานหรือสถานที่อื่นที่เกี่ยวกับการจัดหางาน การควบคุมเอกสารที่เกี่ยวข้องกับการจัดหางาน

บทที่ 4 ระบบองค์กรของรัฐในเรื่องการไปทำงานต่างประเทศของแรงงานไทย
ก่อน พ.ศ.2535 หน่วยงานของรัฐที่เป็นหน่วยงานหลักในการดูแลปัญหาของแรงงานไทยในต่างประเทศก็คือกรมแรงงาน กระทรวงมหาดไทย แต่เมื่อมีการตั้งกระทรวงแรงงานและสวัสดิการสังคม หน่วยงานหลักในเรื่องนี้ก็คือกรมการจัดหางาน กระทรวงแรงงานและสวัสดิการสังคม โดยมีหน่วยงานอื่นสนับสนุนอีกหลายหน่วยงาน ทั้งนี้ ขึ้นอยู่กับธรรมชาติของงาน อาทิ กรมพัฒนาฝีมือแรงงาน สำนักงานตรวจคนเข้าเมืองของกรมตำรวจ กระทรวงการต่างประเทศ และกระทรวงศึกษาธิการ
นอกจากนั้น ยังมีหน่วยงานพิเศษในรูปของคณะกรรมการอีก 2 คณะกรรมการ กล่าวคือ คณะกรรมการกองทุนเพื่อช่วยเหลือคนหางานไปทำงานในต่างประเทศ และคณะกรรมการพัฒนาการจัดหางานและคุ้มครองคนหางาน

บทที่ 5 หน้าที่ของบริษัทผู้รับอนุญาตประกอบธุรกิจจัดหางาน
กฎหมายกำหนดหน้าที่แก่บริษัทผู้รับอนุญาตฯ ที่จะต้องปฏิบัติทั้งในช่วงก่อนที่คนหางานจะเดินทางไปต่างประเทศและในระหว่างที่คนหางานนั้นทำงานอยู่ในประเทศที่มีการจ้างงานแล้ว
หน้าที่สำคัญของผู้รับอนุญาตจัดหางานเพื่อไปทำงานในต่างประเทศในช่วงเวลาก่อนที่คนหางานจะเดินทางไปต่างประเทศ ก็คือ (1) การส่งสัญญาจัดหางานและสัญญาจ้างแรงงานเพื่อรับการตรวจอนุญาตจากอธิบดีกรมการจัดหางาน (2) การตรวจสุขภาพของคนหางาน (3ป การอบรมคนหางาน
ส่วนหน้าที่ของบริษัทผู้รับอนุญาตภายหลังการเดินทางไปต่างประเทศของคนหางาน ก็คือ การส่งเอกสารเกี่ยวกับคนหางานให้แก่นายทะเบียนจัดหางานกลางในประเทศไทย การแจ้งเกี่ยวกับคนหางานให้แก่สำนักงานแรงงานหรือสถานทูตหรือสถานกงสุลในต่างประเทศ การเข้าจัดการในกรณีที่คนหางานไม่ได้งานตามสัญญาจัดหางาน การเข้าจัดการในกรณีที่คนหางานได้ค่าจ้างต่ำกว่าหรือตำแหน่งงานไม่ตรงตามสัญญาจัดหางาน

บทที่ 6 หน้าที่ของคนหางานซึ่งเดินทางไปทำงานในต่างประเทศ
แรงงานไทยซึ่งเดินทางไปถึงประเทศที่มีการจ้างงานมีหน้าที่ตามกฎหมายไทยดังต่อไปนี้ (1) การแจ้งการเดินทางไปทำงานในต่างประเทศต่ออธิบดีกรมการจัดหางาน (2) การเดินทางออกจากประเทศไทยตามด่านตรวจตามที่กฎหมายกำหนด และผ่านการตรวจอนุญาตของพนักงานเจ้าหน้าที่ประจำด่านตรวจ (3) การแจ้งการเดินทางไปต่างประเทศต่อสำนักงานแรงงานไทยหรือสถานทูตหรือสถานกงสุลในต่างประเทศ

บทที่ 7 การให้ความช่วยเหลือแรงงานไทยในต่างประเทศ
1. แนวความคิดและวิธีการในเรื่องการให้ความช่วยเหลือแรงงานไทยในต่างประเทศ
โดยหลักกฎหมายระหว่างประเทศ รัฐมีอำนาจอธิปไตยเหนือดินแดนและบุคคลที่มีสัญชาติของตน ดังนั้น จึงอาจกล่าวได้ว่า ประเทศไทยย่อมมีอำนาจอธิปไตยเหนือแรงงานไทย เพราะบุคคลดังกล่าวย่อมมีสัญชาติไทย แต่การแสดงอำนาจอธิปไตยในเรื่องนี้จะไม่สมบูรณ์เมื่อแรงงานไทยนั้นไปปรากฏตัวอยู่ในดินแดนของรัฐต่างประเทศ รัฐเจ้าของสัญชาติของบุคคลจะต้องยอมรับอำนาจอธิปไตยของรัฐเจ้าของดินแดนที่บุคคลนั้นปรากฏตัวอยู่ กล่าวคือ แรงงานไทยจะต้องตกอยู่ภายใต้กฎหมายของรัฐเจ้าของดินแดนที่มีการจ้างงาน ดังนั้น กฎหมายแรงงานที่ใช้ในการคุ้มครองแรงงานไทยในที่นี้ก็คือกฎหมายแรงงานของรัฐเจ้าของดินแดนที่มีการจ้างงาน มิใช่กฎหมายไทยซึ่งเป็นกฎหมายของรัฐเจ้าของสัญชาติของคนงาน ในกรณีที่พบว่าแรงงานไทยได้รับการปฏิบัติในลักษณะที่แตกต่างไปจากมาตรฐานที่กำหนดในกฎหมายแรงงานไทย จึงยังมิใช่เหตุอันทำให้กล่าวอ้างได้ว่า รัฐต่างประเทศนั้นละเมิดแรงงานไทย เว้นแต่ปรากฏมีการเลือกประติบัติในเรื่องสิทธิขั้นพื้นฐานในทางแรงงานระหว่างคนชาติและคนไทย จึงอาจมีประเด็นของการละเมิดสิทธิมนุษยชน
ในทางปฏิบัติระหว่างประเทศ นานารัฐมักทำสนธิสัญญาเพื่อเอื้ออำนวยให้คนชาติของตนได้รับการปฏิบัติในลักษณะที่ดีกว่าคนต่างด้าวอื่นหรือในลักษณะที่เทียบเท่าคนชาติ แต่อย่างไรก็ตาม ยังไม่ปรากฏว่า ประเทศไทยมีความพยายามที่จะทำสนธิสัญญากับรัฐต่างประเทศเพื่อที่จะตามไปให้ความคุ้มครองคนสัญชาติไทยซึ่งไปทำงานในรัฐต่างประเทศ สนธิสัญญาที่อาจเอื้ออำนวยให้ประเทศไทยคุ้มครองคนสัญชาติไทยในต่างประเทศที่มีอยู่บ้าง แต่ก็มิใช่สนธิสัญญาที่มุ่งจะคุ้มครองตัวบุคคลสัญชาติไทย แต่มักเป็นสนธิสัญญาที่มุ่งคุ้มครอง “การลงทุนของบุคคลสัญชาติไทย” ดังนั้น หากสนสัญญาดังกล่าวจะมีประโยชน์ต่อคนไทยที่ทำงานในต่างประเทศ คนไทยนั้นก็จะต้องมีสถานะเป็น “ผู้ลงทุน” ในรัฐต่างประเทศนั้น แต่ไม่มีปรากฏในสนธิสัญญาที่เอื้อให้ประเทศไทยก้าวเข้าไปให้ความคุ้มครองแก่ “แรงงานไร้ฝีมือสัญชาติไทย” ซึ่งทำงานในต่างประเทศ ความเป็นไปได้ที่รัฐไทยจะให้ความคุ้มครองแก่แรงงานดังกล่าวจึงเป็นไปได้ภายใต้กฎหมายจารีตประเพณีระหว่างรปะเทศและหลักกฎหมายทั่วไปแห่งกฎหมายระหว่างประเทศเท่านั้น กล่าวคือ ความคุ้มครองที่ประเทศไทยจะให้แก่คนงานไทยจึงเป็นไปได้ในขอบเขตเท่าที่หลักความคุ้มครองทางทูต (Principle of Diplomatic Protection) และหลักสิทธิมนุษยชน (Principle of Human Right) จะอาจมีผลได้
2. การตั้งกองทุนเพื่อช่วยเหลือคนหางานไปทำงานในต่างประเทศ
เพื่อแก้ไขปัญหาความไม่เพียงพอของงบประมาณสำหรับการปฏิบัติการเพื่อให้ความช่วยเหลือแรงงานไทยในต่างประเทศเสมอมา จึงได้มีการจัดตั้ง “กองทุนเพื่อช่วยเหลือคนหางานไปทำงานในต่างประเทศ” ขึ้นจาก (1) เงินอุดหนุนจากรัฐบาล (2) เงินที่ผู้รับอนุญาตจัดหางานเพื่อไปทำงานในต่างประเทศต้องส่งเข้ากองทุนตามกฎหมายจัดหางานและคุ้มครองคนหางาน (3) ดอกผลของกองทุน (4) เงินหรือทรัพย์สินอื่นที่มีผู้อุทิศให้ (5) หลักประกันที่ตกเป็นของกองทุนตามกฎหมายจัดหางานและคุ้มครองคนหางาน โดยกองทุนนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อ (1) จัดการให้คนหางานซึ่งถูกทอดทิ้งอยู่ในต่างประเทศได้เดินทางกลับประเทศไทย (2) ให้การส่งเคราะห์แก่คนหางานซึ่งไปทำงานในต่างประเทศ และ (3) การคัดเลือกและทดสอบฝีมือและการฝึกอบรมคนหางานก่อนจะเดินทางไปทำงานในต่างประเทศ

บทสรุป
โดยหลัก ไม่มีกฎหมายไทยฉบับใด ๆ เลยที่ขจัดหรือแม้จำกัดสิทธิของคนสัญชาติไทยที่จะแสวงหางานทำในรัฐต่างประเทศในลักษณะทั่วไป แม้ว่าจะปรากฏมีกฎหมายที่ใช้ในสถานการณ์พิเศษซึ่งอาจมีผลกระทบสิทธิของแรงงานไทยที่จะไปทำงานในต่างประเทศ แต่กฎหมายที่ให้อำนาจแก่รัฐที่จะจำกัดสิทธิดังกล่าวภายใต้เงื่อนไขหรือเงื่อนเวลาที่จำกัดและอาจแก้ไขได้ แต่ในทางกลับกัน ปรากฏมีกฎหมายที่เอื้ออำนวยให้คนสัญชาติไทยไปทำงานในต่างประเทศค่อนข้างมาก ดังจะเห็นจากความเคร่งครัดของระบบการควบคุมการประกอบธุรกิจจัดหางานและการตั้งกองทุนเพื่อให้ความช่วยเหลือคนหางานไปทำงานในต่างประเทศ

You may also like...

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *